Simone
本文长度3500字，建议阅读7分钟
德国新联邦政府的外交政策走向
连玉如
北京大学国际关系学院教授
2021年12月8日，德国社民党人朔尔茨当选为德国新一届联邦政府总理，以他为首的三党（社民党、绿党和自民党）联合政府宣告成立。德国新政府的外交政策走向如何，特别是对华政策有何变化，以及应如何应对这种变化，是我国面对的紧要问题。本文主要以2021年12月7日通过的德国三党联合执政协议和朔尔茨2021年12月15日发表的总理施政声明为基础，对新政府的外交政策内涵与可行性以及中德关系发展做以下分析。
一、世界新崛起大国德国全球领导责任的宣示与内涵
1、德国已是世界新崛起大国，明确宣示要在欧洲与世界承担领导责任
德国崛起是自1949年建国以来历经70多年的漫长历程。施罗德执政时期（1998年—2005年），已是世界“经济巨人”的德国开始扭转“政治侏儒”形象，展露世界政治大国头角。默克尔执政16年（2005年—2021年）间，德国已经成为世界新崛起大国。默克尔很好地维护了“德国优先”的国家利益；同时在驾驭欧债、乌克兰、难民等一系列危机中，不同程度地发挥了主导作用；但在将德国的经济实力完全转化为政治领导力方面尚欠火候。
2021年德国新政府改变了默克尔外交方略，以全新的欧洲与世界强国姿态出现，向世人宣示：作为欧盟的最大成员国，德国要在欧洲承担“特殊责任”；作为世界第四大经济体，德国要在世界承担“全球责任”。在德国的政治语境中，“责任”是“领导”的代名词。
2、德国全球领导使命的突出内容是领导世界“制度竞争”，做“民主价值”的传道士和卫道士
纵览新政府执政协议的外交政策部分，所有具体倡议或双边与区域关系的表述都与民主的传道与卫道相联系。譬如在欧盟以外的欧洲地区，新政府要支持“东方伙伴关系”（乌克兰、摩尔多瓦、格鲁吉亚）的民主运动；指出同俄罗斯合作的基础之一是人权问题。在世界其它地区，新政府对土耳其、巴勒斯坦、中近东、伊朗、中国、印太、拉美和加勒比地区，或指出民主与人权的问题种种，或表示要发展和加强同民主国家的共同体。德国再度“指点江山”的“价值原教旨主义”令人错愕，让人不禁联想起德皇威廉二世之风——“让德国精神拯救世界”。
3、德国领导世界进行“制度竞争”的主要对手是中国，为此首先要同美国加强在人权领域的紧密合作
为何德国意欲领导世界“制度竞争”的主要对手是中国？根本原因在于中国惊人的快速崛起，可恰恰又不是西方意义上的“民主国家”。朔尔茨在其施政声明中指出：欧盟不应遭到分裂，这也适用于那些“不是民主制度的国家”，比如中国；中国已经快速崛起为科技与军事强国，并“以其规模和历史在人类国际大合唱中居于核心地位”。
德国明确表示要加强同美国在人权领域的紧密合作，除了剑指中国，其中还蕴含着某种使命感。默克尔曾在祝贺特朗普当选美国总统时，“学生教训老师”般地将人权作为德美合作的前提条件；拜登的美国“回来”以后，朔尔茨在施政声明中透露其与拜登总统的共识：“必须使自由民主国家向世界重新证明，他们能够为驾驭21世纪的挑战提供更加良好、更加公正和更加正义的答案。”
4、德国全球领导作用的根本依托是欧洲，必须加强欧盟的“三位一体”建设
“世界新崛起大国”不是指“个体的”德国，而是指“欧洲的”德国。德国的欧洲政策早已脱离传统的外交政策范畴，成为德国内政的有机组成部分了。欧盟是德国安身立命的家园，必须从三个方面加强建设，即巩固民主制度、增强行动能力和提高战略自主。
德国新政府执政协议明确表示要致力于欧盟建设，坚决捍卫其价值，主要内容有：首先，提出“欧洲联邦国家”的超国家发展目标以及一系列举措，如加强欧洲议会的作用；建立欧洲统一选举法；优先采用“共同体方法”而不是“联盟式方法”（默克尔青睐的政府间合作）进行决策。第二，专辟“法治国家性”章节，支持欧盟委员会工作，对违反欧盟价值的成员国尽快采用法治国家的惩戒手段和实施欧盟法院的判决。
关于增强欧盟的国际行动能力，新政府协议和新总理声明均建议扩大欧盟理事会的特定多数表决范围；欧洲共同外交与安全政策决策也要改成“特定多数表决制”；并重申早已实施的“不同速度欧洲”的做法。
新政府协议认为，保护民主是“我们时代的巨大挑战”之一，是加强欧洲“战略主权”的主要目标，涉及同威权统治国家的“制度竞争”和民主伙伴国家的“战略团结”。为此，首先要在全球范围建立自己的行动能力；同时在重要的战略领域，如能源供应、卫生健康、原料进口和数字技术方面减少依赖和脆弱性，更好保护关键技术和基础设施，设立标准和采购准则，通过欧洲的标准来为全球规则体系提供尺度与标杆，等等。
二、世界新崛起大国德国全球领导责任的可行性与制约因素
德国新政府意欲承担全球领导责任的可行性如何？可从三个层面进行分析。
1、德国执政联盟内部的矛盾与磨合
德国绿党联席主席、外交部长贝尔伯克和自民党主席、财政部长林德纳都40岁出头，年富力强、勃勃进取。社民党总理朔尔茨如何协调整合内阁行动，特别是在外交政策领域，是新政府面临的一大挑战。按照德国《基本法》规定，联邦总理拥有大政方针的决定权。因此，联邦总理府一直在外交政策上大权在握，从而同外交部形成部门之间的竞争。默克尔时代的外交部长多有不快的体验。
从德国新政府的执政协议可以看出，有关欧洲与外交政策的部分，打有鲜明的绿党烙印，表述直白，口气大胆；而朔尔茨总理的施政声明则多次提到默克尔，表示要延续她的诸多做法。执政经验丰富的老道总理同绿党稚嫩的新手外长，两人如产生龃龉亦是在预料之中。三党联合政府还处于磨合期中。
2、德国在欧盟领导力的实然与应然
德国在欧盟发挥特殊领导作用，具有强大的软实力和硬实力基础。然而，德国在欧盟领导力的发挥，并非按照主权国家方式自上而下行使，而是具有被动性、间接性和合作性的特点。
所谓被动性是指由于历史与国际体系的结构性压力，德国的地区权力扩张不具合法性，影响着其在不同领域的表现，如在经济金融领域德国“恪守己见”，法国也奈何不得；但在军事安全领域，德国却要“谨言慎行”，而这恰是法国“出风头”的舞台。
所谓间接性是指欧盟的制度制约。欧盟是奉行“辅助性原则”的国家联盟。“辅助性原则”的权力流动是“基层优先”地自下而上；无论是某一领域实行超国家的整合，还是继续保留政府间的合作，均由欧盟成员国说了算。欧洲理事会“全体一致通过”的决策方式充分体现这一点。德国的地位再重要，也只有一票投票权。
所谓合作性是指德国必须同法国协调，以及关注波兰等东欧国家的感受，这是“德国问题”与“欧洲困境”使然。德法联手不能保证解决欧盟面临的所有问题；但是，假如没有德法的和解、协调与合作，欧盟的任何问题都不可能得到解决。朔尔茨深谙此道，所以在其首份施政声明中明示，联邦政府不会在缺失同法国紧密磋商下冒然举措；还要特别考虑波兰等东部成员国的利益等。
3、“制度竞争”（价值取向）与“经济竞争”（利益目标）之间的张力
价值与利益，一直是德国外交政策需要处理好的一对关系。原则上讲，1949年成立的联邦德国是贸易立国，奉行一种“经济外交政策”。德国前总理施密特说过，自己虽不是马克思主义者，但崇尚这一信条：经济搞不好，政治也搞不好。德国的经济（货币）成就，是战败国德国重拾民族自尊心与自豪感的载体；促成了德国重新统一大业；亦是新时代德国在欧洲和世界发挥塑造与领导作用的根本依托。
尽管德国新政府鼓吹“价值原教旨主义”，但不会轻易放弃德国政治中的根本经济取向，也不会导致同所谓制度竞争对手的经贸“脱钩”。德国新任经济部长哈贝克叙说其面临的主要任务，一是抗疫与恢复经济；二是气候保护；三是加速能源转型；四是致力于产业转型，争取在2045年实现碳中和等目标。抗疫与气候保护等任务，不分价值对立与否，均需世界各国通力合作才能完成。
三、中德“天然盟友关系”的与时俱进能力
德国新政府将中国作为主要战略竞争对手，并不意味着笔者15年前提出的中德“天然盟友关系”寿终正寝。首先，这一概念是基于国际关系结构提出的，而不是从意识形态或日常外交需求出发提出的。中德两国1949年建国以后的发展道路，或曰在国际关系中的地位和作用具有惊人的相似甚或相同之处。两国长期奉行外交上的“克制文化”或“韬光养晦”政策，又同时在2013年开始转向更为积极、主动和进取的外交政策。两个从“克制”到“进取”的世界新崛起大国，必然更多陷入一种竞争的状态。另外，德国崛起主在政治领域，中国则主在经济领域；政治崛起的德国要挑战世界第二大经济体中国，亦是题中应有之义。
第二，两国的目标与实现手段有共同之处。作为排名第二和第四的世界经济大国，中德的根本利益均系于区域与世界范围的和平、稳定与发展；两国都主张发挥联合国的主导作用，积极践行联合国2030年可持续发展目标；都支持区域之间以及多边主义的合作等。德国新任经济部长面临的主要任务亦是中国力争驾驭的主要挑战；两国拥有继续互利合作的广阔空间，特别是在气候环保等方面。
第三，尝试“换位思考”。欧洲一方面诟病中国的制度，另一方面又不得不承认中国取得的惊人成就。对此，德国至今没有做出一个可自圆其说且令人信服的解释。所以，既要看到“欧洲中心主义”的顽劣，又要看到欧洲是由小国和“还不知自己是小国的国家”组成，对中国崛起本能地恐惧和疑虑；加之意识形态对立以及各种误解和偏见等，欧洲会有“联美制华”的冲动。所以我们在对美和对德/欧宣传与行事方面，应注意把握分寸、区别对待，做好自己、影响世界。
北京大学国际战略研究院主办
网址：http://www.iiss.pku.edu.cn
IISS@pku.edu.cn
排版、编辑 | 李方琦
扫码关注
时政问题 | 国际战略 | 热点研究
阅读原文
，查看全文pdf版。
